ДЕСЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 23 марта 2011 г. по делу N А41-20771/10
Резолютивная часть постановления
объявлена 16 марта 2011 года
Постановление изготовлено в полном объеме
23 марта 2011 года
Десятый арбитражный апелляционный суд в
составе:
председательствующего судьи Бархатова В.Ю.,
судей Виткаловой
Е.Н., Мищенко Е.А.,
при ведении протокола судебного
заседания: Тарановой М.А.,
при участии в заседании:
от заявителя: Дягилев А.А., доверенность
от 04.10.2010 N МО-52388045,
от заинтересованного лица: представитель
не явился, извещен,
от третьих лиц: представители не явились,
извещены,
рассмотрев в судебном заседании
апелляционную жалобу администрации городского округа
Балашиха Московской области на решение Арбитражного суда Московской области от
16.12.2010 по делу N А41-20771/10, принятое судьей Сергеевым Г.А., по заявлению
индивидуального предпринимателя Дягилевой Зинаиды Ивановны к администрации
городского округа Балашиха Московской области, при участии в качестве третьих
лиц государственного учреждения "Управление автомобильных дорог Московской
области "МОСАВТОДОР", общества с ограниченной ответственностью
"Восток-Авто", о признании незаконными действий по вынесению постановления,
обязании устранить ограничение сквозного режима
движения пассажирского автотранспорта, устранить введение замкнутой структуры
контроля въезда и выезда пассажирского автотранспорта, демонтировать КПП и
шлагбаумы,
установил:
индивидуальный предприниматель Дягилева
Зинаида Ивановна (далее - предприниматель, заявитель, ИП Дягилева З.И.)
обратилась в Арбитражный суд Московской области с заявлением с учетом уточнений
в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации
(далее - АПК РФ) к администрации городского округа Балашиха Московской
области" (далее - администрация, заинтересованное лицо), в котором просит:
- признать незаконными действия по
вынесению постановления от 03.12.2008 N 1283/3 и установлению препятствий
(ограничений) для площадки разворота и отстоя транспортных средств,
расположенной по адресу: Московская область, г.о.
Балашиха, Вишняковское шоссе, пл. Никольское;
- обязать устранить ограничение сквозного
режима движения пассажирского автотранспорта для площадки разворота и отстоя
транспортных средств, расположенной по адресу: Московская область, г.о. Балашиха, Вишняковское
шоссе, пл. Никольское и устранить введение замкнутой структуры контроля въезда
и выезда пассажирского автотранспорта и демонтировать КПП, шлагбаумы.
В качестве третьих лиц, не заявляющих
самостоятельных требований относительно предмета спора, в деле участвуют
государственное учреждение "Управление автомобильных дорог Московской
области "МОСАВТОДОР", общество с ограниченной ответственностью
"Восток-Авто" (далее - ООО "Восток-Авто").
Решением Арбитражного суда Московской
области от 16.12.2010 заявленные требования удовлетворены в части признания незаконными действий по вынесению постановления от
03.12.2008 N 1283/3 и установлению препятствий (ограничений) для площадки
разворота и отстоя транспортных средств, расположенной по адресу: Московская
область, г.о. Балашиха, Вишняковское
шоссе, пл. Никольское, а также обязания администрации
устранить ограничение сквозного режима движения пассажирского автотранспорта
для площадки разворота и отстоя транспортных средств, расположенной по
указанному адресу, и устранить введение замкнутой структуры контроля въезда и
выезда пассажирского автотранспорта. В остальной части в удовлетворении
заявленных требований отказано.
Не согласившись с указанным решением в
части удовлетворения требований заявителя, администрация обратилась в Десятый
арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит
судебный акт отменить ссылаясь на несоответствие
выводов суда обстоятельствам дела и неправильное применение норм права.
Законность и
обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в соответствии со статьями
266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Руководствуясь частью 5 статьи 268 АПК
РФ, апелляционный суд проверяет законность и
обоснованность оспариваемого решения только в обжалуемой части.
Как следует из материалов дела, главой
городского округа Балашиха Московской области вынесено постановление от
03.12.2008 N 1283/3 "О принятии мер по нормализации ситуации на площадке
для разворота и отстоя транспортных средств", согласно которому на
площадке, расположенной по адресу: Московская область, г.о.
Балашиха, мкр. Никольско-Архангельское,
ул. Вишняковское ш., д. 1А, ж/д
"Никольское", установлен режим движения пассажирского транспорта без
сквозного проезда с замкнутой структурой контроля и въезда пассажирского
транспорта.
В соответствии с пунктом 2 названного
постановления въезд на площадку разворота и отстоя разрешен перевозчикам, с
которыми заключен договор на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам
регулярного сообщения с администрацией городского округа Балашиха Московской
области.
Во исполнение
указанного постановления установлены КПП и шлагбаум.
Полагая, что действия администрации по
вынесению оспариваемого постановления от 03.12.2008 N 1283/3 нарушают права и
законные интересы ИП Дягилевой З.И. в сфере предпринимательской деятельности,
предприниматель обратилась с настоящим заявлением в Арбитражный суд Московской
области.
Удовлетворяя
заявленные требования в части признания незаконными действий по вынесению
постановления от 03.12.2008 N 1283/3 и установлению препятствий (ограничений)
для площадки разворота и отстоя транспортных средств, а также в части обязания администрации устранить ограничение сквозного
режима движения пассажирского автотранспорта для площадки разворота и отстоя
транспортных средств, и устранить введение замкнутой структуры контроля въезда
и выезда пассажирского автотранспорта, арбитражный суд первой инстанции исходил из того, что указанные в
постановлении от 03.12.2008 N 1283/3 временные ограничения движения введены с
нарушением требований Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об
автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
(далее - Федеральный закон от 08.11.2007 N 257-ФЗ). Судом отмечено, что
администрацией не представлены доказательства согласования с ГУ Московской
области Управление автомобильных дорог Московской области "Мосавтодор" мероприятий по установке шлагбаума и
контрольно-пропускного пункта. Кроме того, действующим законодательством не
предусмотрено заключение договора на выполнение пассажирских перевозок для
въезда на автомобильную дорогу (площадку для разворота транспортных средств)
при временном ограничении или прекращении движения.
Не согласившись с решением суда первой
инстанции в части удовлетворения требований заявителя, администрация обратилась
в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой
указывает, что, по ее мнению, действия по вынесению постановления не могут быть
признаны незаконными. Администрацией отмечено, что поскольку КПП и шлагбаум
установлены ООО "Восток-Авто" и ЧОП
"Катран", устранение ограничений не входит в компетенцию
заинтересованного лица, кроме того, суд вынес обжалуемое решение без
привлечения к участию в деле ЧОП "Катран", чьи права и законные
интересы, по мнению администрации, затрагивает обжалуемый судебный акт.
Заявителем не доказано, что обжалуемые действия администрации затрагивают права
и законные интересы ИП Дягилевой З.И. в сфере предпринимательской деятельности.
По мнению заинтересованного лица, суд первой инстанции
необоснованно восстановил пропущенный предпринимателем процессуальный срок на
обжалование действий администрации. Администрацией также указано, что
постановление от 03.12.2008 N 1283/3 вынесено во исполнение указаний
антитеррористической комиссии Московской области при согласовании со всеми
компетентными службами, в том числе с ОГИБДД УВД Балашихинского
района.
В судебное заседание апелляционного суда
представитель администрации не явился, извещен надлежащим образом о дате,
времени и месте судебного разбирательства.
Представитель предпринимателя против
удовлетворения апелляционной жалобы возражал, просил решение суда первой
инстанции в обжалуемой части оставить без изменения.
Представители третьих лиц в судебное
заседание апелляционного суда не явились, извещены надлежащим образом о дате,
времени и месте судебного разбирательства.
Выслушав представителя предпринимателя,
изучив материалы дела, проанализировав доводы апелляционной жалобы, проверив
правильность применения норм материального и процессуального права, суд
апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для
удовлетворения апелляционной жалобы администрации по следующим основаниям.
В соответствии с
частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться
в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых
актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов,
органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают,
что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие)
не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и
иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо
обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и
иной экономической деятельности.
Согласно части 4
статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых
актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов
местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в
судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных
положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их
соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие
полномочий у органа или лица,
которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия
(бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и
действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере
предпринимательской и иной экономической деятельности.
Использование автомобильных дорог
федерального, регионального или межмуниципального, местного значения
осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 08.11.2007 N 257-ФЗ,
другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской
Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации, муниципальными правовыми актами.
В соответствии с
пунктом 1 статьи 28 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ пользователи
автомобильными дорогами имеют право свободно и бесплатно осуществлять проезд
транспортных средств, перевозку пассажиров, грузов по автомобильным дорогам
общего пользования в пределах Российской Федерации, за исключением случаев
использования платных автомобильных дорог и случаев временных ограничения или
прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам в
соответствии с настоящим Федеральным
законом.
Согласно статье 11 названного
Федерального закона к полномочиям органов государственной власти Российской
Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной
деятельности относятся в том числе и установление
порядка временного ограничения или прекращения движения транспортных средств по
автомобильным дорогам.
Временные ограничение или прекращение
движения транспортных средств по автомобильным дорогам могут устанавливаться:
1) при реконструкции, капитальном ремонте
и ремонте автомобильных дорог;
2) в период возникновения неблагоприятных
природно-климатических условий, в случае снижения несущей способности
конструктивных элементов автомобильной дороги, ее участков и в иных случаях в
целях обеспечения безопасности дорожного движения;
3) в иных предусмотренных федеральными
законами случаях.
Временные ограничение или прекращение
движения транспортных средств по автомобильным дорогам осуществляются в
порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
В случае принятия
решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств
по автомобильным дорогам федеральный орган исполнительной власти,
осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению
государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны
принимать меры по организации дорожного движения, в том числе посредством
устройства объездов.
В случае принятия
решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств
по автомобильным дорогам владельцы автомобильных дорог обязаны информировать
пользователей автомобильными дорогами о сроках таких ограничения или
прекращения движения транспортных средств и о возможности воспользоваться
объездом (статья 30 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ).
Порядок осуществления временных
ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным
дорогам утвержден Приказом Минтранса России от 27.08.2009 N 149.
Обжалуемое постановление от 03.12.2008 N
1283/3 "О принятии мер по нормализации ситуации на площадке для разворота
и отстоя транспортных средств", как указано в преамбуле постановления,
вынесено в целях обеспечения антитеррористической защищенности, организации
безопасности посадки-высадки пассажиров, улучшения экологической обстановки. При
этом ссылка на соответствующие нормы федеральных законов, регулирующих
указанные вопросы, отсутствует.
Ссылка администрации на то, что указанное
постановление вынесено во исполнение указаний антитеррористической комиссии
Московской области, не может быть принята апелляционным судом, поскольку
действующее законодательство не предусматривает установления органами местного
самоуправления ограничения или прекращения движения транспортных средств по
автомобильным дорогам по указанному администрацией основанию. Указанные в
постановлении от 03.12.2008 N 1283/3 временные ограничения движения введены с
нарушением требований Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ.
Пунктом 8 статьи 26 названного
Федерального закона установлено, что строительство, реконструкция в границах
придорожных полос автомобильной дороги объектов капитального строительства,
объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, объектов
дорожного сервиса, установка рекламных конструкций, информационных щитов и
указателей допускаются при наличии согласия в письменной форме владельца
автомобильной дороги.
Согласно письму государственного
учреждения "Управление автомобильных дорог Московской области
"МОСАВТОДОР" от 20.05.2010 N ИМ-2281 (л.д.
20) автомобильная дорога, включая разворотный круг, расположенная по адресу:
Московская область, Балашиха - Салтыкавка - ст. Никольско-Архангельское, состоит в реестре государственной
собственности Московской области и находится в оперативном управлении
государственного учреждения "Управление автомобильных дорог Московской
области "МОСАВТОДОР". Мероприятия по установке шлагбаума и
контрольно-пропускного пункта с Управлением "МОСАВТОДОР" не
согласовывались.
Каких-либо доказательств, подтверждающих
согласование мероприятий по установке шлагбаума и контрольно-пропускного пункта
с Управлением "МОСАВТОДОР", администрацией суду не представлены.
Довод заинтересованного лица о том, что
постановление от 03.12.2008 N 1283/3 вынесено при согласовании со всеми
компетентными службами, в том числе с ОГИБДД УВД Балашихинского
района, отклоняется апелляционным судом, поскольку указанные администрацией
органы не уполномочены распоряжаться имуществом, на пользование которым
администрацией введены ограничения.
Согласно пункту 2 названного
постановления въезд на площадку разворота и отстоя разрешен перевозчикам, с
которыми заключен договор на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам
регулярного сообщения с администрацией городского округа Балашиха Московской
области. Вместе с тем действующим законодательством не предусмотрено заключение
договора на выполнение пассажирских перевозок для въезда на автомобильную
дорогу (площадку для разворота транспортных средств) при временном ограничении
или прекращении движения.
Доводы администрации о том, что
постановление от 03.12.2008 N 1283/3 вынесено в соответствии с Уставом
городского округа Балашиха Московской области правомерно отклонены судом первой
инстанции по тем основаниям, что действия, предусмотренные
Уставом городского округа Балашиха Московской области не могут противоречить
положениям Федеральных законов.
В соответствии с
частью 2 статьи 201 АПК РФ, арбитражный суд, установив, что оспариваемый
ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных
органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не
соответствует закону или иному нормативно-правовому акту и нарушает права и
законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической
деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным,
решений и действий (бездействия) незаконными.
С учетом изложенного суд первой инстанции
пришел к обоснованному выводу о том, что действия администрации городского
округа Балашиха Московской области по вынесению постановления от 03.12.2008 N
1283/3 не соответствуют требованиям действующего законодательства и нарушают
права и законные интересы заявителя.
При рассмотрении вопроса о возможности
защиты оспариваемого права предпринимателя путем предъявления требования о
признании незаконными действий по вынесению
постановления, а не путем оспаривания самого постановления администрации
апелляционный суд принимает во внимание следующее.
Как установлено выше, администрацией при
принятии постановления, направленного на ограничение движения транспортных
средств по автомобильным дорогам, согласование с уполномоченным органом -
государственным учреждением "Управление автомобильных дорог Московской
области "МОСАВТОДОР" не производилось. Осуществляя
действия, направленные на принятие мер по ограничению движения транспортных
средств, в том числе издавая постановление от 03.12.2008 N 1283/3, в котором
предусмотрено разрешение въезда на площадку перевозчиков, имеющих договор с
администрацией, а также возложение на ООО "Восток-Авто" полномочий по
организации дорожного движения, администрация в нарушение требований статьи 65,
части 5 статьи 200 АПК РФ не доказывает соответствие таких действий
требованиям закона, но ссылается по сути на
невозможность осуществления защиты прав через оспаривание действий, а не самого
постановления.
В данном спорном правоотношении отказ в
удовлетворении заявления, вызванный лишь тем, что заявитель оспаривает действия
администрации, а не постановление от 03.12.2008 N 1283/3, не может
соответствовать задачам судопроизводства.
Согласно пункту 3
части 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения об оспаривании действий
(бездействия) государственных органов должно содержаться указание на признание
оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих
государственных органов совершить определенные действия, принять решения или
иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя
в установленный судом срок.
Обязание устранить
ограничение сквозного режима движения пассажирского автотранспорта для площадки
разворота и отстоя транспортных средств и устранить введение замкнутой
структуры контроля въезда и выезда пассажирского автотранспорта, введенное
постановлением от 03.12.2008 N 1283/3, является устранением допущенных
оспариваемыми действиями нарушений прав заявителя, которое может быть
осуществлено, в том числе принятием соответствующих актов в рамках компетенции
администрации.
При указанных обстоятельствах не может
быть принят во внимание довод администрации о том, что устранение ограничений не
входит в компетенцию администрации.
Апелляционным судом также отклоняется
довод администрации о том, что суд вынес обжалуемое решение без привлечения к
участию в деле ЧОП "Катран", чьи права и законные интересы, по ее
мнению, затрагивает обжалуемый судебный акт, поскольку указанная организация,
как указывает заинтересованное лицо, установила контрольно-пропускной пункт и
шлагбаум, в связи со следующим.
Из содержания оспариваемого постановления
усматривается, что обеспечить оперативное диспетчерское управление и работу
автоматизированного шлагбаума, учет транспортной работы, режим труда и отдыха
водителей, охрану транспортных средств, соблюдение санитарно-гигиенических и
экологических норм поручено ООО
"Восток-Авто". Каких-либо доказательств, подтверждающих, что
контрольно-пропускной пункт и шлагбаум принадлежат ЧОП "Катран", а
также иных документов, свидетельствующих о том, что обжалуемый судебный акт
принят о правах и обязанностях ЧОП "Катран" суду не представлено.
При указанных обстоятельствах у апелляционного
суда отсутствуют основания для вывода о том, что обжалуемое решение суда
принято о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле, - ЧОП
"Катран".
Кроме того,
судебный акт по настоящему делу не может считаться принятым о правах и обязанностях
ЧОП "Катран" и в том случае, если им и осуществлялись какие-либо
мероприятия, связанные с работой контрольно-пропускного пункта и шлагбаума,
поскольку выполнение указанных мероприятий было поручено администрацией ООО
"Восток-Авто", и отношения между ООО "Восток-Авто" и ЧОП
"Катран" не касаются оспариваемых действий.
Представленная в
материалы дела лицензия N АСС-50-071481 на осуществление деятельности по
перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозки
более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность
осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или
индивидуального предпринимателя), выданная ИП Дягилевой З.И. 27.09.2004
Федеральной службой по надзору в сфере транспорта Министерства транспорта
Российской Федерации (л.д. 6), подтверждает, что
обжалуемые действия администрации затрагивают права
и законные интересы ИП Дягилевой З.И. в сфере предпринимательской деятельности.
Довод заинтересованного лица о том, что
суд первой инстанции необоснованно восстановил пропущенный предпринимателем
процессуальный срок на обжалование действий администрации, отклоняется
апелляционным судом, поскольку материалами дела подтверждается, что об
оспариваемых действиях, ИП Дягилева З.И. узнала только 01.04.2010, в связи с чем срок на обращение в суд, установленный статьей
198 АПК РФ, ею не пропущен.
С учетом изложенного оснований для
удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции в
обжалуемой части не имеется.
Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом
1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской
Федерации, суд
постановил:
решение Арбитражного суда Московской
области от 16.12.2010 по делу N А41-20771/10 оставить в обжалуемой части без
изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Председательствующий
В.Ю.БАРХАТОВ
Судьи
Е.Н.ВИТКАЛОВА
Е.А.МИЩЕНКО