ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 5 мая 2009 г. по делу N 3-63-2009
Именем Российской Федерации
Пермский краевой
суд в лице председательствующего судьи Васильевой О.А., при секретаре Жужговой Л.Л., с участием прокурора Пермской краевой
прокуратуры Сысоевой С.М., представителей ООО "М-Транс" Шикунца М.В., Седлова А.С. и Чугайновой
Л.И., поддержавших заявленное требование, представителя Правительства Пермского
края Шалаевой Н.В., возражавшей против удовлетворения
заявления, рассмотрел 5 мая 2009 года в открытом судебном заседании в городе Перми дело по заявлению ООО "М-Транс" о признании
недействующим Постановления Правительства Пермского края от 18.03.2009 N 160-п
"О временном ограничении движения транспортных средств",
установил:
ООО
"М-Транс" обратилось в суд с заявлением о признании недействующим
Постановления Правительства Пермского края "О временном ограничении
движения транспортных средств" от 18.03.2009 N 160-п, в соответствии с
которым в целях сохранности автомобильных дорог и дорожных сооружений на них от
возможных разрушений в период возникновения неблагоприятных
природно-климатических условий временно, с 6 апреля по 20 мая 2009 года
включительно, ограничено движение по
автомобильным дорогам общего пользования регионального и межмуниципального
значения Пермского края всех видов транспортных средств с разрешенной
максимальной массой 10 тонн и выше, за исключением транспортных средств
определенного назначения. Данным Постановлением утвержден Порядок внесения
платы, взимаемой в целях компенсации ущерба за повышенный износ и разрушение
автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального
значения Пермского края в период временного ограничения движения транспортных
средств.
Постановление Правительства Пермского
края опубликовано в Бюллетене законов Пермского края, правовых актов
губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных
органов государственной власти Пермского края от 23.03.2009 N 11 и вступило в
силу.
Оспаривая соответствие данного
нормативного правового акта федеральным законам и иным нормативным правовым
актам, имеющим большую юридическую силу, ООО "М-Транс" указало, что
установлением платы за выдачу пропусков на проезд автотранспортных средств
массой 10 тонн и выше введен дополнительный сбор, подпадающий под признаки
сбора, содержащиеся в ст. 8 Налогового кодекса РФ. Его установлением созданы
препятствия для экономической деятельности предприятий, нарушен принцип
единства экономического пространства, предусмотренный ст. 8 Конституции РФ и
означающий, что на территории РФ не допускается установление пошлин, сборов и
каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и
финансовых средств. В силу ст. 74 Конституции РФ подобные ограничения могут
вводиться только федеральными законами. Следовательно, органы власти субъекта
Российской Федерации не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, не
предусмотренные федеральным законом.
Оспариваемый
нормативный правовой акт противоречит статьям 11 и 12 Федерального закона
"Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и
о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации", разграничивающим полномочия органов государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов в данной сфере, а также частям 1 и 2 статьи
3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации". У субъекта Российской Федерации
отсутствуют полномочия по регулированию порядка возмещения и определения
размера вреда, причиняемого транспортными средствами, перевозящими тяжеловесные
грузы, и порядка установления выдачи специального разрешения на движение
транспортных средств.
В судебном заседании представители ООО "М-Транс" Шикунец
М.В., Седлов А.С. и Чугайнова Л.И. заявленное
требование поддержали, полагая, что Правительством края был нарушен порядок
опубликования оспариваемого нормативного правового акта, так как данный акт
подлежал опубликованию в одной из газет - "Звезда", "Пермские
новости" либо "Российская газета". Также дополнительно указали
на то, что на территории Пермского края отсутствовали неблагоприятные
природно-климатические условия, позволяющие вводить временное ограничение
движения транспортных средств.
Представитель
Правительства Пермского края Шалаева Н.В., действующая на основании
доверенности, возражала против удовлетворения заявления, ссылаясь на то, что
временное ограничение движения транспортных средств установлено краевым
Правительством на основании статьи 14 Федерального закона "О безопасности
дорожного движения", статьи 30 Федерального закона "Об автомобильных
дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации", а также статей 2 и 13 Закона Пермского края от 14 ноября 2008
года "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности". Введение
ограничения на движение транспортных средств является мерой, призванной
сохранить дороги общего пользования от возможных разрушений в целях обеспечения
безопасности движения. По результатам проведенных в 2006 году Федеральным государственным
унитарным предприятием "РОСДОРНИИ" исследований региональных
автомобильных дорог Пермского края было выявлено снижение прочности дорог в 2
раза в период весеннего оттаивания грунта. Полагала несостоятельным довод
заявителя о том, что введением платы, взимаемой за выдачу специального
пропуска, установлен дополнительный сбор. Кроме того, представитель
Правительства сослалась на то обстоятельство, что в 2008 году заявителем
оспаривалось Постановление Правительства края от 04.04.2008 N 68-п "О временном
ограничении движения транспортных средств" по аналогичным основаниям. В
удовлетворении заявления решением Пермского краевого суда, оставленным без
изменения определением Верховного Суда РФ, было отказано.
Заслушав объяснения
представителей ООО "М-Транс" и представителя Правительства Пермского
края, заключение участвовавшего в деле прокурора Сысоевой С.М., полагавшей
заявленное требование основанным на законе, исследовав письменные
доказательства, суд приходит к выводу об удовлетворении заявления и признании
оспариваемого нормативного правового акта недействующим в полном объеме со дня
вступления решения в законную силу.
В соответствии с пп.
"б", "к" части 1 ст. 72, ст. 73, ч. 2 ст. 76 Конституции
Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина,
обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности,
административное, административно-процессуальное законодательство находятся в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними
законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Вне
пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной
власти.
В силу статей 1, 4,
5 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" от
10.12.1995 N 196-ФЗ регулирование в области обеспечения безопасности дорожного
движения является одной из мер охраны жизни, здоровья и имущества граждан,
защиты их прав и законных интересов, защиты интересов общества и государства
путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их
последствий. Обеспечение
безопасности дорожного движения осуществляется в числе прочих мероприятий
посредством установления полномочий и ответственности Правительства Российской
Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации; регулирования деятельности на
автомобильном транспорте и в дорожном хозяйстве; разработки и утверждения в
установленном порядке законодательных, иных нормативных правовых актов по
вопросам обеспечения безопасности дорожного движения: правил, стандартов,
технических норм и других нормативных документов, а также посредством
осуществления деятельности по организации дорожного движения. В систему
законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движении
включены законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации.
В соответствии со статьей 14 данного
Федерального закона временное ограничение или прекращение движения транспортных
средств на дорогах с целью обеспечения безопасности дорожного движения может
осуществляться уполномоченными на то должностными лицами федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления в пределах их компетенции; основания
временного ограничения или прекращения движения транспортных средств на дорогах
устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами Российской
Федерации и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации о безопасности дорожного движения.
Отношения,
возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением
дорожной деятельности в Российской Федерации, урегулированы принятым позднее
Федеральным законом N 257-ФЗ от 08.11.2007 "Об автомобильных дорогах и
дорожной деятельности в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации", статья 62 которого
предусматривает, что со дня вступления в силу настоящего Федерального закона и
до приведения в соответствие с ним
других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской
Федерации, регулирующих отношения в области использования автомобильных дорог и
осуществления дорожной деятельности, указанные федеральные законы и иные
нормативные правовые акты Российской Федерации применяются в части, не
противоречащей настоящему Федеральному закону.
Статьей 30 данного
Закона N 257-ФЗ установлены основания временного ограничения или прекращения
движения транспортных средств по автомобильным дорогам, к которым отнесены
реконструкция, капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог; возникновение
неблагоприятных природно-климатических условий, случаи снижения несущей
способности конструктивных элементов автомобильной дороги, ее участков и иные
случаи в целях обеспечения безопасности дорожного движения; иные предусмотренные федеральными законами случаи.
Согласно частям 2, 3, 4 этой статьи
временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по
автомобильным дорогам осуществляется в порядке, установленном уполномоченным
Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти; в случае принятия решений о временных ограничении или прекращении
движения транспортных средств по автомобильным дорогам федеральный орган
исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг
и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного
самоуправления обязаны принимать меры по организации дорожного движения, в том
числе посредством устройства объездов; в случае
принятия решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных
средств по автомобильным дорогам владельцы автомобильных дорог обязаны
информировать пользователей автомобильными дорогами о сроках таких ограничения
или прекращения движения транспортных средств и о возможности воспользоваться
объездом.
Данная норма развивает и детализирует
положения статьи 14 Закона "О безопасности дорожного движения",
предусматривающие ограничение или прекращение движения на дорогах. Как отмечено
выше, согласно п. 1 ст. 14 Федерального закона "О безопасности дорожного
движения" основания временного ограничения или прекращения движения
транспортных средств на дорогах устанавливаются законами и иными нормативными
правовыми актами РФ и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов
РФ о безопасности дорожного движения. До принятия Федерального закона N 257-ФЗ,
устанавливающего основания временного ограничения или прекращения движения
транспортных средств на автомобильных дорогах, полномочия по определению таких
оснований, как и полномочия по регулированию порядка временных ограничения или
прекращения движения были предоставлены субъектам Российской Федерации. С
введением в действие Федерального закона N 257-ФЗ правовое регулирование в
данной сфере изменено. Часть 2 статьи 30 Федерального закона N 257-ФЗ от 8
ноября 2007 г. определяет, что временные ограничения или прекращения движения
транспортных средств по автомобильным дорогам осуществляется в порядке,
установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным
органом исполнительной власти.
Положения части 2
статьи 30 Федерального закона N 257-ФЗ корреспондируются с положениями,
содержащимися в пункте 14 статьи 11 того же Закона, в силу которых к
полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области
использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности
относится установление порядка временных ограничения или прекращения движения
транспортных средств по автомобильным дорогам вне зависимости от значения
автодорог.
Согласно статье 12 указанного Закона у
органов государственной власти субъектов Российской Федерации отсутствуют
полномочия в регулировании вопросов установления порядка временных ограничения
или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам.
В Пермском крае правовое регулирование
использования автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения и
осуществления дорожной деятельности установлено Законом Пермского края "Об
автомобильных дорогах и дорожной деятельности" от 14 ноября 2008 года N
326-ПК.
Статьей 13 указанного Закона
предусмотрено:
1. Временное ограничение или прекращение
движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального или
межмуниципального значения может устанавливаться:
1) при реконструкции, капитальном ремонте
и ремонте автомобильных дорог;
2) в период возникновения неблагоприятных
природно-климатических условий, в случае снижения несущей способности
конструктивных элементов автомобильной дороги, ее участков и в иных случаях в
целях обеспечения безопасности дорожного движения;
3) в иных предусмотренных федеральными
законами случаях.
2. Временное ограничение или прекращение
движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального или
межмуниципального значения устанавливается в порядке, установленном Федеральным
законом "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской
Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации".
Временное
ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным
дорогам регионального или межмуниципального значения при реконструкции,
капитальном ремонте и ремонте автомобильных дорог может устанавливаться
уполномоченным исполнительным органом государственной власти по управлению
дорожным хозяйством Пермского края в порядке, установленном Федеральным законом
"Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и
о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации".
3. В случае принятия решения о временном
ограничении или прекращении движения транспортных средств по автомобильным
дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения
уполномоченный исполнительный орган государственной власти по управлению
дорожным хозяйством Пермского края обязан принимать меры по организации
дорожного движения, в том числе посредством устройства объездов.
4. В случае принятия решения о временном
ограничении или прекращении движения транспортных средств по автомобильным
дорогам регионального или межмуниципального значения уполномоченный
исполнительный орган государственной власти по управлению дорожным хозяйством
Пермского края обязан информировать пользователей автомобильными дорогами о
сроках таких ограничений или прекращения движения транспортных средств и о
возможности воспользоваться объездом.
Частью 2 статьи 2
данного краевого Закона определены полномочия Правительства Пермского края в
области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной
деятельности, в числе которых не предусмотрено полномочия по установлению
порядка временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по
автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального
значения, а также принятию решения о временных ограничении или прекращении
движения транспортных средств. Положения
приведенной выше статьи 13 указанного Закона N 326-ПК также не предоставляют
Правительству Пермского края соответствующие полномочия.
Анализ содержания
части 1 статьи 14 Федерального закона "О безопасности дорожного
движения", предусматривающей возможность осуществления временного
ограничения или прекращения движения транспортных средств уполномоченными на то
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, позволяет
сделать вывод о том, что принятие решения о временном ограничении либо запрете
может входить в компетенцию органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации лишь в том случае, если соответствующее полномочие им предоставлено федеральными законами либо законами и
иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с
пунктом "з" части 2 ст. 21 Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от
06.10.1999 N 184-ФЗ к компетенции высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации отнесено осуществление иных полномочий,
установленных федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта
Российской Федерации, а также соглашениями с федеральными органами
исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции Российской
Федерации.
Законом Пермского края "Об
автомобильных дорогах и дорожной деятельности" от 14.11.2008 N 326-ПК не
установлено полномочие Правительства Пермского края по введению временного
ограничения движения транспортных средств и по установлению порядка такого
ограничения. В федеральных законах "О безопасности дорожного
движения" и "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в
Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации" отсутствуют нормы, предусматривающие полномочия
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации в указанной сфере.
18 марта 2009 года
Правительством Пермского края принято Постановление "О временном
ограничении движения транспортных средств" N 160-п, в соответствии с
которым временно, с 6 апреля по 20 мая 2009 года включительно, ограничено
движение по автомобильным дорогам общего пользования регионального и
межмуниципального значения Пермского края всех видов транспортных средств с
разрешенной максимальной массой 10 тонн и выше в целях обеспечения сохранности указанных автомобильных дорог и дорожных сооружений на них в период
возникновения неблагоприятных природно-климатических условий. Пунктом 1 постановления
предусмотрены транспортные средства, движение для которых в указанный период
времени по автодорогам разрешено, в том числе автомобили со специальными
пропусками, выданными в порядке, утвержденном Дорожным агентством Пермского
края.
Постановлением утвержден Порядок внесения
платы, взимаемой в целях компенсации ущерба за повышенный износ и разрушение
автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального
значения Пермского края в период временного ограничения движения транспортных
средств (далее - Порядок).
Согласно данному Порядку установлена
плата, размер которой дифференцирован в зависимости от разрешенной максимальной
массы транспортного средства: 1) от 10 до 20 тонн; 2) от 20 до 28,5 тонны, в
том числе автомобили-вездеходы; 3) свыше 28,5 тонны. Предусмотрено,
что специальные пропуска являются подтверждением того, что владельцем или
пользователем транспортных средств внесена плата, взимаемая в целях компенсации
ущерба в период временного ограничения движения транспортных средств, а также
что выдача специальных пропусков производится после предварительной оплаты в
размере 100% стоимости компенсации ущерба за повышенный износ и разрушение
автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального
значения Пермского края в период временного ограничения движения
транспортных средств.
Определив
продолжительность периода временного ограничения движения транспортных средств
по автомобильным дорогам общего пользования регионального и межмуниципального
значения Пермского края, тоннаж транспортных средств, движение которых
ограничивается, категории транспортных средств, на которые ограничение не
распространяется, порядок выдачи специальных пропусков, а также плату,
взимаемую за проезд, Правительство Пермского края тем самым установило порядок
временного ограничения движения транспортных средств, в то время как
установление такого порядка
отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.
Отсутствие нормативного правового акта уполномоченного Правительством
Российской Федерации федерального органа исполнительной власти,
устанавливающего порядок временного ограничения движения по автомобильным
дорогам регионального и межмуниципального значения, не является основанием для
изменения установленных федеральным законом правил и не предоставляет органам
государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующие
полномочия. Кроме того, как указано выше, нормами Закона Пермского края
"Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности" от 14.11.2008 N 326-ПК
Правительству Пермского края не предоставлялось полномочие и по введению
временного ограничения движения транспортных средств.
Отсутствовало у краевого Правительства и
полномочие по определению порядка внесения платы, взимаемой в целях компенсации
ущерба за повышенный износ и разрушение автомобильных дорог общего пользования
регионального или межмуниципального значения Пермского края в период временного
ограничения движения транспортных средств. В силу статьи 12
Федерального закона "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в
Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации", а также исходя из норм Федерального закона "О
безопасности дорожного движения" у органов государственной власти
субъектов Российской Федерации не имеется полномочия в регулировании вопросов
определения платы, взимаемой за пользование автодорогами в период временного
ограничения движения транспортных средств.
Таким образом, оспариваемый нормативный
правовой акт подлежит признанию недействующим в полном объеме со дня вступления
решения суда в законную силу.
Суд находит несостоятельными доводы
представителя Правительства Пермского края о том, что введя соответствующее
правовое регулирование, Правительство действовало в
пределах своей компетенции и руководствовалось пунктом 3 статьи 12 Федерального
закона N 257-ФЗ и пунктом 2 части 2 статьи 2 краевого Закона N 326-ПК от
14.11.2008, которыми предусмотрено полномочие на принятие решений об
использовании на платной основе автомобильных дорог общего пользования
регионального или межмуниципального значения и о прекращении такого
использования. Основания принятия решений об использовании автомобильной дороги
на платной основе предусмотрены статьей 36 Федерального закона N 257-ФЗ. Данной
нормой не регулируются основания и порядок временного ограничения движения
транспортных средств по автомобильным дорогам.
Не может быть
принят во внимание и довод представителя краевого Правительства о том, что в
2008 году заявителем по аналогичным основаниям оспаривалось Постановление
Правительства края от 04.04.2008 N 68-п "О временном ограничении движения
транспортных средств", и в удовлетворении заявления решением Пермского
краевого суда от 20 мая 2008 года, оставленным без изменения определением
Верховного Суда РФ, было отказано.
При рассмотрении
Пермским краевым судом дела по заявлению ООО "М-Транс" об оспаривании
Постановления Правительства края от 04.04.2008 N 68-п было установлено, что
указанное Постановление соответствовало нормам Закона Пермского края "Об
автомобильных дорогах и дорожной деятельности" от 09.03.2006 N 2900-655,
Указа губернатора Пермского края "О разграничении полномочий между
губернатором Пермского края, Правительством Пермского края и исполнительными
органами государственной власти Пермского края" от 21.08.2006 N 154, в силу которых
временное прекращение или ограничение движения по погодно-климатическим
условиям по региональным автомобильным дорогам общего пользования
устанавливалось Правительством Пермского края. Между тем, в настоящее время
действует краевой Закон "Об автомобильных дорогах и дорожной
деятельности" от 14.11.2008 N 326-ПК, которым соответствующие полномочия
краевому Правительству не предоставлены. Таким образом, связи между
оспариваемым по настоящему делу нормативным правовым актом и ранее оспариваемым
Постановлением Правительства Пермского края не усматривается.
Не может суд согласиться и с доводом
представителей заявителя о нарушении порядка опубликования оспариваемого
Постановления.
На основании статьи
4 Указа губернатора Пермского края от 24.07.2008 N 37 "О порядке
вступления в силу и опубликования актов губернатора Пермского края,
Правительства Пермского края, распоряжений председателя Правительства Пермского
края, актов исполнительных органов государственной власти Пермского края"
официальным опубликованием актов губернатора Пермского края, Правительства
Пермского края, распоряжений председателя Правительства Пермского края, актов
исполнительных органов государственной власти Пермского края считается первая публикация их текстов в одной из газет: пермской краевой
газете "Звезда", краевой газете "Пермские новости",
"Российская газета", а также в Собрании законодательства Пермского
края, Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского
края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной
власти Пермского края.
Таким образом, опубликовав Постановление
Правительства края от 18.03.2009 N 160-п в Бюллетене законов Пермского края,
правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края,
исполнительных органов государственной власти Пермского края, краевое
Правительство не нарушило порядок опубликования оспариваемого акта.
На основании изложенного и руководствуясь
ст. 194-199, ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, суд
решил:
Признать недействующим Постановление
Правительства Пермского края от 18.03.2009 N 160-п "О временном
ограничении движения транспортных средств" со дня вступления решения суда
в законную силу.
После вступления решения суда в законную
силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в Бюллетене законов
Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства
Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края.
Решение может быть обжаловано и на него
может быть подано представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации
через Пермский краевой суд в течение 10 дней со дня принятия решения в
окончательной форме - с 6 мая 2009 года.
Судья п. п.
О.А.ВАСИЛЬЕВА
Судья краевого суда
О.А.ВАСИЛЬЕВА